加强应急法治保障 完善公共安全体系

——修订后的突发事件应对法解读

马怀德 中国法学会副会长、中国政法大学校长

       2024年6月28日，新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称突发事件应对法）高票通过，自2024年11月1日起施行。本次修订坚持人民至上、生命至上，完善了突发事件应对的治理体系，规范了媒体、社会组织、公民等依法有序参与，加强了基本人权保障，有助于推动法律的制度优势转化为治理效能，提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加快在法治轨道上推进应急管理体系和能力现代化。

       一、突发事件应对法修订的重大意义

       突发事件应对法是突发事件应对领域的基础性、综合性法律，此次全面修订是应急法治发展历史上的重要里程碑，具有多方面重要意义。

       第一，突发事件应对法修订是深入贯彻习近平法治思想的生动实践。习近平总书记强调：“我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。”突发事件应对法自2007年公布实施以来，在控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全方面发挥了重要作用，充分展现出我国应急管理体制机制的特色和优势。但随着经济社会的不断发展，突发事件应对工作中也暴露出一些问题。此次修法在坚持好、完善好应急物资储备保障、突发事件预警等一些长期以来行之有效的法律制度的基础上，建立了应急响应制度、网络直报和自动速报制度、应急广播制度、新闻采访报道制度、心理援助制度等，有助于更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，进一步提高突发事件应对处置效率。

       第二，突发事件应对法修订是在法治轨道上推进改革，完善中国特色社会主义法治体系的内在要求。一方面，突发事件应对法修订巩固和深化了应急管理改革成果。2018年机构改革组建了应急管理部，经过近年来的发展，我国应急管理体系发生历史性变革，基本形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。此次修法及时把党的十八大以来应急管理改革的新理念新举措新经验以法律形式固化下来，有力推动了突发事件应对法律制度的创新和完善，在顶层设计上实现改革决策与立法决策相统一，有利于更好发挥立法对改革的引领、推动作用。另一方面，突发事件应对法修订是完善中国特色社会主义法治体系的重要一环。此次修法妥善处理了与传染病防治法等本领域其他专门立法的衔接关系，同时增加了与个人信息保护、紧急避险、治安管理处罚等其他领域法律的衔接性规定，在常态法和非常态法之间作出了合理安排，不仅为突发公共卫生事件应对法、自然灾害防治法等法律制定预留了空间，也有助于中国特色社会主义法律体系朝着更加科学完备、统一权威的方向迈进。

       第三，突发事件应对法修订是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。习近平总书记强调：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须加快应急管理法治建设。新修订的突发事件应对法，在预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面均作了不同程度修改，全流程完善了突发事件应对制度体系，尤其是着眼预防为主，专门对预防与应急准备章节进行了重点完善，有助于及时消除危险因素，避免突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响，推动公共安全治理模式向事前预防转型，也为健全高效的应急管理法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，实现应急管理体系和能力现代化奠定坚实基础。

       二、坚持依法科学应对、尊重和保障人权

       突发事件应对法是一部关系人民切身利益的重要法律，尤其是法律规定政府可以采取的应急处置措施可能涉及限制公民的人身自由等基本权利，必须大力弘扬宪法精神，加强人权保障。此次修法将“坚持依法科学应对，尊重和保障人权”作为原则写入总则，并且贯穿修法的始终，在授予行政机关充分权力的同时，完善了行政权力行使的规则和秩序，体现出更加注重人权保护、更加追求公正与效率的价值取向。

       坚持依法科学应对的原则，强调提高国家机关及其工作人员运用法治思维和法治方式应对突发事件的能力和水平，推进严格规范公正文明执法。此次修法对政府行使权力作了诸多规范，以保障人民合法权益。一是突出比例原则，规定有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大限度地保护公民、法人和其他组织权益，且对他人权益损害和生态环境影响较小的措施，并根据情况变化及时调整，做到科学、精准、有效。二是强调程序正义，规定发布警报、启动应急响应要明确级别、时间、应当采取的措施等内容，并增加在突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，人民政府宣布解除应急响应的程序。三是加强执法监督，建立突发事件应对工作投诉、举报制度，鼓励人民群众监督政府及部门等的不履职行为。这些都有助于解决行政执法不作为、乱作为等突出问题，提高突发事件应对的法治化、规范化水平，加快建设人民满意的法治政府。

       坚持尊重和保障人权的原则，强调充分保障公众合法权益。此次修法根据宪法增加了许多保护公民基本权利的具体规定。一是加强个人信息保护，确保突发事件应急处置中获取、使用他人个人信息合法、安全。二是对于突发事件遇难人员的遗体，应当科学规范处置，加强卫生防疫，维护逝者尊严。三是加强心理健康服务体系和人才队伍建设，要求做好受突发事件影响各类人群的心理援助工作。四是规定优先保护未成年人、老年人、残疾人、孕产期和哺乳期的妇女等群体，并关爱受突发事件影响无人照料的无民事行为能力人和限制民事行为能力人，要求提供及时有效帮助。此次突发事件应对法修订始终坚持以人民为中心的发展思想，用心用情用力解决群众急难愁盼问题，将公民基本权利的法律保护提升到一个新的高度，体现出强烈的为民情怀。

       三、完善突发事件应对公共安全体系

       突发事件发生具有隐蔽性、突发性、复杂性、耦合性，增加了风险防控和应急处置的难度，跨区域跨部门协调联动日益常见，多方参与、全面协同的要求不断凸显，迫切需要完善公共安全体系，建立大安全大应急框架。为此，新修订的突发事件应对法专门在总则中明确了“完善党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系”的总体思路，并在其他章节中对各方职责义务作出具体规定，“一揽子”健全突发事件应对公共安全的体制机制保障。

       第一，健全政府负责体制。此次修法保留了县级以上人民政府是突发事件应对管理工作行政领导机关的制度安排，并将县级以上人民政府在突发事件应对工作中的一系列具体职能、权限、责任进一步法定化，包括将突发事件应对工作纳入国民经济和社会发展规划，负责本行政区域内应急避难场所的规划、建设和管理，及时调整危险源、危险区域的登记，在突发事件应急预案中确定应急响应级别，做好应急调度和运力保障，加强急救医疗服务网络建设，加强对重要商品和服务市场情况监测，建立跨行政区域信息共享和协调配合机制，建立社会力量参与应急处置与救援工作协调机制，做好新闻媒体服务引导，及时发布准确的信息澄清虚假或者不完整信息，依法承担由它设立的突发事件应急指挥机构发布的决定、命令、措施的法律责任等，有助于政府全面正确履行职能，积极把该负责的事管好管到位，提升突发事件应对行政效能。

       第二，健全部门联动机制。此次修法认真总结应对实践经验，在强化部门协调联动上作了具体规定。比如，规定国务院应急管理部门会同卫生健康、自然资源、住房城乡建设等部门统筹、指导全国应急避难场所的建设和管理工作，建立健全应急避难场所标准体系，会同国务院有关部门制定应急救援职业资格具体办法；国务院发展改革部门会同国务院有关部门拟订国家储备物资品种目录、总体发展规划，国务院应急管理等部门依据职责制定应急物资储备规划、品种目录，并组织实施；规定教育主管部门应当对学校开展应急教育进行指导和监督，应急管理等部门应当给予支持等。此次修法使各部门在突发事件应对工作中的职责更加清晰、分工更加明确，有助于完善有关部门各负其责、齐抓共管的突发事件应对工作机制。

       第三，健全社会协同和公众参与机制。为了充分调动广大人民群众参与突发事件应对工作的积极性、主动性、创造性，此次修法在鼓励、支持和保障基层组织和社会公众参与方面进行了许多制度创新。一是明确居民委员会、村民委员会应当依法协助人民政府和有关部门做好突发事件应对工作，情况紧急时立即组织群众开展自救与互救等先期处置工作，并要求县级以上人民政府对居民委员会、村民委员会有关人员定期进行培训。二是建立健全突发事件专家咨询论证制度，发挥专业人员在突发事件应对工作中的作用。三是鼓励和支持社会力量建立提供社会化应急救援服务的应急救援队伍。四是支持、引导红十字会、慈善组织以及志愿服务组织、志愿者等参与应对突发事件。五是规定新闻媒体应当开展突发事件应对法律法规、预防与应急、自救与互救知识等的公益宣传。六是鼓励公民、法人和其他组织储备基本的应急自救物资和生活必需品。七是完善表彰、奖励制度，对在突发事件应对管理工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。这些制度措施，有助于夯实应急管理基层基础，提高公共安全治理整体水平。

       结语

       “法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”突发事件应对法的修订将汇聚全社会突发事件应对强大合力，极大提高全社会突发事件应对的能力和水平，未来人民群众对政府工作人员的履职水平也会有更高期待。这就要求行政机关准确把握修法要求，全面履行政府职能，在突发事件应对实务工作中更好保障人民权益，同时加快自然灾害防治法、防震减灾法等法律的制定修改，及时完善配套制度，进一步健全应急法律制度体系，为全面准确贯彻新修订的突发事件应对法做好充足准备。社会公众也要自觉遵守法律的各项规定，积极参与突发事件应对工作，依法行使权利、履行义务，维护国家长治久安。 

立足人民立场 彰显“两个至上”

钟雯彬 中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院（中欧应急管理学院）党总支副书记

       作为应对各类突发事件的基础性、综合性法律，《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称突发事件应对法）颁布实施17年后，近日完成首次修订。新修订的突发事件应对法围绕实践所需与问题导向，对现行法做了大幅度修改。其中，不少新增或者修订条款都体现着“以人民为中心”的发展思想，充分彰显了“人民至上、生命至上”的崇高理念。

       最大程度保护公民权利是规范突发事件应对的终极目的，此次突发事件应对法修订高度关注人权保障，许多条款与制度在构建时出发点和落脚点都关乎公民权利的保护和尊重，体现了应急法治的进步。

       一、坚持“两个至上”，突出人本价值

       习近平总书记强调，“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”。

       坚持人民至上、生命至上，是从党的性质和宗旨的高度，强调要坚持把人民群众利益及其生命安全摆在最高的位置。

       首先，明确保护人民生命财产安全是立法的重要目的。新突发事件应对法在总则第一条，延续现行法“保护人民生命财产安全”的立法目的，还专门增加“根据宪法，制定本法”的表述，意味着对涉及公民权利保护和政府权力配置的相关内容，必须依据宪法的原则和精神来制定，赋予公民权益保护更浓厚、更权威的宪法保护色彩。

       其次，充实突发事件应对管理工作原则，对依法开展相关工作、切实保障公民权利提出总要求。此次修法，在总则专门新增第五条，明确突发事件应对工作的原则，应当“坚持人民至上、生命至上”“坚持依法科学应对，尊重和保障人权”。尤其是“尊重和保障人权”写入新突发事件应对法意义深远，体现了新时代应急管理工作思路的转型升级。

       此外，基于“两个至上”，充实完善国家突发事件应对体系。此次修法，分别从整体宏观和个体微观的角度，落实宪法尊重和保障人权原则，切实保障公民基本权利。在完善体制机制、构建法律制度、充实法律手段等方面，作出了相关维护生命权、健康权、财产权的规定，及时回应关切，字里行间流露出对生命的尊重、对权利的保护。

       二、完善相关规定，强化权利保护

       突发事件应对属于非常态管理，为做好相关应对工作，需要在特定情形下赋予政府及其部门必要的应急处置权力，设定公民的配合义务。

       新突发事件应对法针对现行法权利保障制度不够充分、权利保障标准不明确等问题，通过对相关条文作出新增和补充，进一步完善突发事件应对管理措施的相关规定，处理好有效应对突发事件与保护公民组织合法权益之间的关系。

       （一）对政府采取突发事件行政措施的“度”作出了更为严格的要求。

       突发事件应对应当遵循法治原则，有效规范各级人民政府在突发事件应对过程中的各项权力。一方面，要坚持最大程度保护原则，从整体上、宏观上保护最大多数人的基本权利。另一方面，也要坚持最小损害原则，不得已采用减损权益的措施时，应以最小的损害比例保护个体的最大利益。为防止政府不当使用相关应对处置措施，新突发事件应对法在现行法的基础上，对应急处置措施的规范使用作了进一步完善，进一步完善了比例原则。对比例原则的适用范围进行了扩展，在延续现行法最大程度保护原则的基础上，增加最小损害作为并行的原则，增加了及时调整比例原则的要求，尽力处理好公权使用的边界及应急措施的使用原则。

       （二）进一步完善了紧急征用制度，保护公民财产权与积极性。

       突发事件应对中的征用制度，与公民财产权紧密相连，受人关注。我国突发事件紧急征用补偿制度有关的内容在宪法、民法典以及现行突发事件应对法等不同层级的法律规范中均有体现，但总体比较原则、笼统，不利于实施中严格依法操作执行。

       新突发事件应对法第十二条严格限定紧急征用的决定主体及范围，明确决定主体为“县级以上人民政府及其部门”，明确征用启动的条件是应对突发事件的“紧急需要”，突出征用的紧迫性、必须性。对征用的财产范围上，针对现行法“财产”外延过于宽泛，采用列举“设备、设施、场地、交通工具”的方式，进一步明确征用范围。针对实践中补偿标准模糊的问题，原则规定了“公平、合理”的总体补偿标准。既为后续国家出台具体补偿标准提供法律保障，也有利于更好调动和保护公民参与应对突发事件的积极性。在法律责任第九十五条第九项延续现行法规定，对违反归还补偿规定的行为，依法追究法律责任，为受到违法征用行为侵害的公民权利提供救济。

       （三）加强个人信息保护的相关内容，严格规范个人信息处理活动。

       目前，我国关于突发事件应对中个人信息保护的法律规定较为分散，也不够具体，实践中很难对个人信息形成完整的保护，个人信息保护的救济制度也不足。突发事件应对法此次修订，既与个人信息保护法等法律做好衔接，也结合突发事件应对管理的特点就重点问题作出专门规定，加强对个人信息的保护，严格规范个人信息处理活动，初步体系化地构建了应急处置与救援时个人信息保护的法律框架。

       一是在新增公民提供信息义务的同时强调必要性原则。新增第八十三条，在规定公民有按照法律规定以及突发事件应对工作需要提供处置与救援信息的义务的同时，对有权收集信息的主体作出限定；对相关主体的保密责任以及保障基本人权的责任也作出规定，要求“严格保密，并依法保护公民的通信自由和通信秘密”。

       二是严格信息获取的程序和方式。新增第八十四条，规定在突发事件应急处置中，依法确需获取他人个人信息的，“应当依照法律规定的程序和方式取得并确保信息安全”并作出禁止性规定，明确“不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息”等。

       三是新增个人信息使用的限制性要求。新增第八十五条，对个人信息使用的范围作出规定，明确“因依法履行突发事件应对工作职责或者义务获取的个人信息，只能用于突发事件应对”，并要求相关信息必须在突发事件应对工作结束后予以销毁。对确需保留或者延期销毁的信息，设定了严格要求，设计了评估制度，要求严格依法使用。

       四是新增违法使用个人信息行为的处罚。新增有关条款，对违法使用个人信息行为明确了有关法律责任，以此对应有关个人信息保护条文的规定，避免相关法律义务悬空。

       三、保护特殊群体，提升人文关怀

       特殊群体自救和自助能力较弱，需要给予特殊、优先的保护。突发事件应对法此次修订，新增特殊群体保护等内容，提升保障人权尊重生命的温度。

       一是明确了突发事件应对优先保护原则。新突发事件应对法在总则第十一条提出了特殊、优先保护原则的总要求，规定了“对未成年人、老年人、残疾人、孕产期和哺乳期的妇女、需要及时就医的伤病人员等群体给予特殊、优先保护”，明确了突发事件应对处置中的优先保护要求。

       二是新增了政府对特殊人群应急处置提供帮助的责任。新突发事件应对法第七十六条第三款规定，在应急处置时，政府“应当为受突发事件影响无人照料的无民事行为能力人、限制民事行为能力人提供及时有效帮助”。此外，还规定了“建立健全联系帮扶应急救援人员家庭制度”，以帮助解决实际困难。

       三是明确了政府对伤亡人员的落实保障与组织救治责任。新突发事件应对法新增第九十一条，在救治环节切实落实宪法规定的尊重和保障人权原则，明确要求“对在应急救援工作中伤亡的人员依法落实工伤待遇、抚恤或者其他保障政策”，并要求组织做好相关医疗救治工作。

       四是新设了开展突发事件心理援助的规定。突发事件心理援助是应对工作的重要组成部分，新突发事件应对法增设对受突发事件影响的各类人群开展心理援助工作的规定，并对建立政府主导的心理援助制度、有关工作体系、人才建设等提出原则性要求，为推动突发事件心理援助制度化打下法治基础。

       五是重视生命尊严。新突发事件应对法第八十二条新增了对突发事件遇难人员遗体的规范处置要求，规定“应当按照法律和国家有关规定，科学规范处置，加强卫生防疫”，同时，明确要求“维护逝者尊严”“对于逝者的遗物应当妥善保管”，在保障社会公共秩序，保障公共卫生安全的同时，体现出人文关怀。

       民为邦本，本固邦宁；法治为民，方能固本。突发事件应对法这次修订，立足人民立场，遵循“民有所呼，法有所应”，在突发事件应对的各个环节以法治保障人民权益、反映人民愿望，充分彰显了“两个至上”的根本价值遵循。期待这部具有中国特色、体现时代精神、反映人民意愿的新突发事件应对法，能够更好地发挥制度功能，进一步夯实国家应急管理体系和能力现代化的法治基础。

筑牢社会力量有序参与应急管理的法治根基

王宏伟 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授

       从世界主要国家应急管理发展的现状与趋势来看，社会力量的有效参与是应对高度复杂性、高度不确定性突发事件不可或缺的一个要素。如果说阪神地震发生的1995年是日本的志愿者元年，汶川地震发生的2008年则可以说是中国的志愿者元年。随着我国经济社会发展和中等收入群体的扩大，社会公众积极以个体或组织形态参与应急管理行动。然而，从巨灾应对的效果看，社会力量在作出重要贡献的同时，也暴露出无序、低效等问题。如何科学引导社会力量有序参与，这不仅关乎维系社会公众应急志愿服务的热情，也关乎我国应急管理效能的提升。新修订的突发事件应对法对此作出了全面、具体的规定，为社会力量有序参与应急管理筑牢了法治根基，这主要表现在以下五大举措。

       第一，鼓励支持社会力量的参与。改革开放后，中国经济社会的快速发展逐渐激发了社会公众参与公共事务治理的热情。每当巨灾大难发生时，社会公众都会踊跃捐款捐物，主动投身应急救援行动之中，形成守望相助、和衷共济的磅礴力量。政府救援力量与社会力量的有效整合与协同是我国突发事件应对的重要特点。根据突发事件应对法第四条，突发事件应对工作坚持中国共产党的领导，建立健全集中统一、高效权威的中国特色突发事件应对工作领导体制，完善党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系。从顶层设计看，公众参与是突发事件治理体系的重要内容。从具体制度来说，第九十条规定，公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其所在单位应当保证其工资待遇和福利不变，并可以按照规定给予相应补助。社会力量参与突发事件应对工作，其权益可以得到有力的保障，如做出突出贡献，还可以受到表彰、奖励。

       第二，处理好活力与秩序的关系。在四川汶川、雅安芦山、云南鲁甸等地震巨灾应对中，社会力量的自发参与暴露出了一些问题，此次修法有针对性地进行了完善。其中，第六条规定，国家建立有效的社会动员机制，组织动员社会组织、志愿者等力量依法有序参与。第二十三条规定，公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。第三十九条第三款规定，国家鼓励和支持社会力量建立提供社会化应急救援服务的应急救援队伍。社会力量建立的应急救援队伍参与突发事件应对工作应当服从履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府、突发事件应急指挥机构的统一指挥。第七十二条也规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当调动应急救援队伍和社会力量，采取应急处置措施；还要建立协调机制，提供需求信息，引导志愿服务组织和志愿者等社会力量及时有序参与应急处置与救援工作。政府通过建立协调机制和需求引导，可以实现社会参与的依法与有序、兼顾活力与秩序。还有，根据该法，国家发挥社会力量在应急运输保障中的积极作用，但社会力量也应当服从应急指挥机构的统一指挥。

       第三，提升公众参与的组织性。突发事件应对法第五十三条还明确了红十字会、慈善组织在紧急救援和人道救助、募捐和救助方面可发挥的作用。在政府的支持、资助、协调、引导下，社会组织、特别是枢纽型社会组织将扮演重要的整合角色，社会力量参与的热情将得到有序释放。基层群众自治制度是我国三大基本政治制度之一。根据该法，作为基层群众性自治组织，居委会、村委会有责任及时调处矛盾纠纷，以避免社会安全事件的发生。同时，居委会、村委会还可以建立基层应急救援队伍，及时、就近开展应急救援。居委会、村委会有关人员应定期接受突发事件应对的培训，并按照县级人民政府的要求，建立专兼职信息报告员制度。突发事件发生后，当地的个人应当服从居委会、村委会的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。

       第四，拓展社会力量参与应急管理的空间。公众参与不仅体现在应急救援环节中，因为应急管理涵盖预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等多个环节。根据突发事件应对法规定，国家建立“政府支持、社会力量参与、市场化运作”的巨灾风险保险体系，社会力量为以保险分摊巨灾风险做出贡献。应急预案制定机关应当广泛听取社会各方面的意见。换个角度讲，社会力量可以参与应急预案制定，以帮助提升预案的针对性和可操作性。社会力量发现突发事件发生或可能发生的异常情况后，需要报告相关信息。社会公众可以投诉、举报对不履行或不正确履行突发事件应对工作职责的行为，发挥群众监督作用。还有，第五十二条规定，鼓励公民、法人和其他组织为应对突发事件提供物资、资金、技术和捐赠。从国际经验看，成熟的社会参与心理一定是不追求镁光灯效应的。社会力量全方位参与应急管理，可以避免应急救援一哄而上等潮汐效应。

       第五，增强社会力量参与的效力。新修订的突发事件应对法强调，增强全民公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。新闻媒体应开展自救互救知识的宣传，县级政府及其有关部门、街乡政府应面向公众以及居委会、村委会、企事业单位、社会组织应面向居民、村民、职工，开展应急知识宣传普及活动和必要的应急演练，学校将应急教育纳入教学计划并对学生、教职工开展应急知识教育和演练。这样，可以确保安全宣传“五进”落到实处，防灾减灾救灾的人民防线得以真正筑牢。同时，国家还鼓励公民、法人和其他组织储备基本的应急自救物资和生活必需品。未来，社会力量更具有风险研判知识和自救互救技能，更能配合政府的应急措施，参与应急管理也更加冷静、理性。

       值得注意的是，突发事件应对法第四十条第二款规定，专业应急救援人员应当具备相应的身体条件、专业技能和心理素质，取得国家规定的应急救援职业资格，具体办法由国务院应急管理部门会同国务院相关部门制定。参与应急救援的社会力量，其资质考评、认证必将形成科学、合理的制度，使每个人有差异地各展其才，让专业的人干专业的事。

巩固基础性综合性法律地位

实现突发事件整体性协同应对

江晓军 曾明荣

      《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称突发事件应对法） 颁布实施以来，我国突发事件应对体系不断完善，在预防和减少突发事件发生，控制、减轻和消除其产生的社会危害，保护人民生命财产安全方面发挥了重要作用。近年来，面对四川汶川地震、江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故等灾害事故的挑战，我国突发事件应对工作面临一系列新情况、新问题。2018年机构改革后，我国应急管理体制机制进行了重要调整，应对理念也发生了深刻变化。在此背景下，为适应时代发展，突发事件应对法已于近日完成首次修订。

      一、进一步巩固基础性综合性法律地位

      首先，新修订的突发事件应对法仍然沿用2007年突发事件应对法对于突发事件的界定，涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类突发事件应对的全过程，力求寻求“最大公约数”，并没有拆分单独立法，但作了适用性说明，注重与其他应急类专门法律的制度衔接，特别是针对公共卫生事件的应对，明确规定“《中华人民共和国传染病防治法》等有关法律对突发公共卫生事件应对作出规定的，适用其规定。有关法律没有规定的，适用本法。”之所以没有根据职责划分拆分为部门法，体现的还是突发事件的综合应对。

      其次，新修订的突发事件应对法对我国突发事件应对工作领导体制、治理体系、应对理念都作了权威性界定，并增加了“管理与指挥体制”一章，重在对管理体制、职责体系、指挥运行体系等进行完善。新修订的突发事件应对法规定，突发事件应对工作坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，建立健全集中统一、高效权威的中国特色突发事件应对工作领导体制，完善党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系。

      再次，着重强化突发事件应对的应急保障。从资金保障、物资储备、运输保证、能源保障、通信保障、医疗保障等方面，新修订的突发事件应对法都增加了篇幅。在财政资金保障上，新修订的突发事件应对法明确规定突发事件应对工作所需经费纳入预算并加强资金管理，提高资金使用绩效，既提出了强制性列支要求，又提出资金管理要求。在建立健全应急物资储备保障制度方面，既重视多元化、高效化物资储备模式，又提出加强运输物流和物资调度保障。在能源、通信保障方面，则充分考虑了极端灾害导致“三断”情境下的应急保障能力需求。新修订的突发事件应对法充分考虑了突发事件应对的各个环节、各个方面，并在责任落实和细节上予以充分强调。

      二、着重体现对突发事件整体性协同性应对

      首先，新修订的突发事件应对法重在立足完善法律体系和增强制度的整体功效，对涉及突发事件应对的社会动员机制、信息发布机制、新闻采访报道制度、投诉举报制度、紧急征用、诉讼与国家赔偿制度以及奖励制度等都作出了明确界定。

其次，新修订的突发事件应对法着重从强化对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等基础性、全过程、全环节、全生命周期的应对活动进行法律规范，同时鼓励支持引导社会力量依法有序参与突发事件应对工作，进一步形成突发事件应对工作合力，提升全社会突发事件应对整体水平。

      再次，新修订的突发事件应对法对突发事件应对的管理体制、机制、各层级职责和分工作了明确界定。明确国家要建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制；明确县级以上人民政府及应急管理、卫生健康、公安等有关部门在突发事件应对管理工作中的职责；规定突发事件应急指挥机构的设立、组成，明确突发事件应急指挥机构在突发事件应对过程中发布的决定、命令、措施，与设立它的人民政府发布的决定、命令、措施具有同等效力，法律责任由设立它的人民政府承担；明确乡镇街道、村（居）委会以及武装力量等在突发事件应对工作中的职责，打通突发事件应对的“最后一公里”，突出了突发事件应对的重心下移、先期处置的特点。

      最后，新修订的突发事件应对法在突发事件应急预案体系建设、应急体系规划建设、应急避难场所规划建设衔接方面也作了明确安排。针对突发事件应急预案体系建设，新修订的突发事件应对法新增第二十七条“县级以上人民政府应急管理部门指导突发事件应急预案体系建设，综合协调应急预案衔接工作，增强有关应急预案的衔接性和实效性。”应急体系规划建设方面，新修订的突发事件应对法明确要求“县级以上人民政府应当将突发事件应对工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上人民政府有关部门应当制定突发事件应急体系建设规划。”同时，国土空间规划等规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排突发事件应对工作所必需的设备和基础设施建设，尤其是对于封闭隔离、医疗救治、应急避难场所等规划与建设要科学合理，能够实现日常使用和应急使用的相互转换。

      三、紧扣当前实际问题进行关键性、细节性补充完善

      首先，针对突发事件信息报送不及时、渠道不畅通，有些地方信息发布口径不统一，还有些虚假信息引起社会恐慌等情况，新修订的突发事件应对法着重对突发事件信息发布和新闻采访报道制度进一步完善，规定要及时向社会公布突发事件相关信息和有关突发事件应对的决定、命令、措施等信息，发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当及时发布准确的信息予以澄清。同时，在“监测与预警”章节中，明确对于可以预警的自然灾害、事故灾难或公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，在具备条件的情况下应当进行网络直报或者自动速报，提高报告效率，打通信息报告上行渠道。不得迟报、谎报、瞒报、漏报或阻碍他人报告，同时规定了相应的法律责任。

其次，在跨区域协同方面，新修订的突发事件应对法进行了补充，明确了跨行政区域突发事件应对的责任主体，提出了开展区域合作，建立协同应对跨区域突发事件的机制。新修订的突发事件应对法规定：“突发事件涉及两个以上行政区域的，其应对管理工作由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。共同负责的人民政府应当按照国家有关规定，建立信息共享和协调配合机制。根据共同应对突发事件的需要，地方人民政府之间可以建立协同应对机制。”

      再次，针对2007年突发事件应对法仅规定了社会组织和公民个人参与突发事件应急与救援的义务，但没有建立相应的授权制度及如何规范社会组织和公民个人参与应急救援的问题，以及在法律上建立免除一般法律责任的条件，使得突发事件的善后处理工作很容易发生各种纠纷的情况，新修订的突发事件应对法在一定程度上都作了回应。新修订的突发事件应对法规定，专业应急救援人员应当具备相应的身体条件、专业技能和心理素质，取得国家规定的应急救援职业资格，具体办法由国务院应急管理部门会同国务院有关部门制定。同时，明确要求红十字会、慈善组织、企业和个人应当在有关人民政府的统筹协调、有序引导下依法进行应急处置和救援，有关人民政府应当给予支持和资助，保障其依法参与应对突发事件。

      最后，对于现实中暴露出来的问题进行了补充。例如，针对突发事件救援人员可能遭受到心理创伤等问题，新修订的突发事件应对法明确规定要采取措施，加强心理健康服务体系和人才队伍建设，支持引导心理健康服务人员和社会工作者对受突发事件影响的各类人群开展心理健康教育、心理评估、心理疏导、心理危机干预、心理行为问题诊治等心理援助工作。针对突发事件应对工作中的个人信息保护作出了规定，“在突发事件应急处置中，有关单位和个人因依照本法规定配合突发事件应对工作或者履行相关义务，需要获取他人个人信息的，应当依照法律规定的程序和方式取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息”“只能用于突发事件应对，并在突发事件应对工作结束后予以销毁”。这些规定既考虑到了突发事件应对工作的特点和实际需要，又严格符合《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》等法律的相关规定。

      整体而言，新修订的突发事件应对法在巩固突发事件应对领域基础性、综合性法律定位的基础上，充分体现了“于法有据、于法周全”的立法理念，实现了对突发事件整体性协同应对的目标，为我国应对各类突发事件提供了更加完善的法律保障。新修订的突发事件应对法将于2024年11月1日正式实施，在此之前，建议加大宣贯力度，尤其是对新修订的突发事件应对法要求建立健全的制度机制，有关部门和单位要落实法律规定，抓紧梳理清单，明确分工、落实责任、强化督导，及时出台相关配套规定。

      （作者江晓军系湘潭大学应急管理研究中心副主任、中国安全生产科学研究院访问学者，曾明荣系中国安全生产科学研究院安全生产理论与法规标准研究所所长）

健全突发事件信息管理体系

提高突发事件预防和应对能力

代海军

       为规范突发事件应对活动，以法治方式推动应急管理体系和能力现代化，2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议通过修订后的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称突发事件应对法），将自2024年11月1日起施行。在坚持该法作为应急管理领域基础性法律定位不变的情况下，突发事件应对法全面总结突发事件应对工作面临的新挑战，及时将党中央“坚持总体国家安全观”“统筹发展和安全”等决策部署以及应急管理体制机制改革最新成果，通过法律条文予以固化，注重不同法律规范间的衔接，进一步释放法律制度的整体效能，掀开了应急管理法治建设新的时代篇章。

       突发事件应对法作为应急管理领域基础法的作用，不仅体现在统摄各应急管理单行法上，更在于有效衔接防与救、统与分的责任链条，真正形成协同应急的治理体系和治理能力。修法必须尊重客观规律，反映社会现实。习近平总书记强调，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。突发事件发生是风险累积、释放的过程。重大突发事件应对的实践表明，相关情况掌握不清楚、信息渠道不畅通、预警预控措施不及时，是导致危害后果扩大的重要原因。将风险置于可控范围和过程，是本次修法着力解决的一项重点问题，意味着以信息管理为重要支撑的事前预防模式将替代传统的事中事后应对方式。

       一、搭建信息平台，完善突发事件信息系统

       做好突发事件的预防和应对准备，控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，离不开统一、完善的突发事件信息系统支撑。突发事件应对法制定之初，立法的着力点之一便放在“建立全国统一的突发事件信息系统”之上，旨在破除突发事件应对中长期面临的条条、块块以及条块之间的信息碎片化困局。本次修法继续秉持这一思路，通过完善上下贯通、左右衔接的信息管理制度机制，努力破解突发事件应对中的“数据烟囱”和“信息孤岛”。其制度特点主要体现在三方面：

       其一，分级设置。一方面，在监测与预警阶段，第五十九条规定县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，作为本区域突发事件应对的信息中枢；另一方面，在预防与应急准备环节，第三十三条规定县级以上地方人民政府应当根据情况变化，及时调整危险源、危险区域的登记。登记的危险源、危险区域及其基础信息，应当按照国家有关规定接入突发事件信息系统，并及时向社会公布。

       其二，功能集成。统一的突发事件信息系统整合了现有信息汇集途径和传输渠道，集汇集、储存、分析、传输等功能于一体，其主要目的就是将分散、孤立、静止的突发事件信息，由专业机构和专业人员运用专业知识进行加工提炼，进而对客观形势进行科学判断和预测。突发事件应对法的规定为推动实现功能集成的信息系统提供了依据。

       其三，互联互通。第五十九条规定县级以上地方人民政府的突发事件信息系统应当与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构、监测网点和重点企业的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息共享与情报合作。

       二、明确报送主体，提升突发事件应对信息供给能力

       突发事件应对从来不是哪一个部门、哪一家单位的事，而是涉及社会方方面面。从突发事件应对法规定的内容看，履行突发事件信息报告义务的主体，涵盖政府及其相关部门、企事业单位、有关社会组织和公民个人，这与本法有关政府负责、部门联动、社会协同、公众参与的突发事件治理理念相契合。为从制度上进一步明晰各方报送突发事件信息的义务，突发事件应对法从以下几方面作出规定：

       第一，强调专业人干专业事。监测网点是信息系统建设的第一个环节，负责汇集各类原始信息，根据不同类型的突发事件，由相关政府部门或者专业机构设立。突发事件应对法一方面在第五十九条、第六十一条明确人民政府及其有关部门、专业机构、监测网点在突发事件信息收集方面“主责主业”的地位，表明其在预防、监测、预警等方面的作用不可替代；另一方面，第六十条强调县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。这是因为四大类突发事件产生原因和表现形式各不相同，必须建立多种收集信息的途径，才能有效监测各类突发事件，在应对工作中占据主动。

       第二，发挥重点企业的作用。重点企业如高危行业领域企业已成为突发事件信息系统建设不可或缺的力量。从实践看，重大公共卫生事件中企业物资生产信息的传递、重大社会安全事件中责任企业的信息通报、生产安全事故隐患排查治理情况的报告等，均与信息系统建设息息相关。为此，突发事件应对法第五十九条增加了重点企业在突发事件信息系统的构建乃至互联互通的相关规定。

第三，延伸信息收集的触角。我国突发事件信息收集坚持专兼结合、社会力量参与的原则。突发事件应对法第六十条明确规定，县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。公民、法人或者其他组织发现发生突发事件，或者发现可能发生突发事件的异常情况，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。这是对政府和专业机构监测网络的一种重要补充。

       三、畅通信息通道，确保突发事件信息报送及时、准确、全面

       突发事件应对从来都是与时间赛跑，要抓住应对处置先机，避免付出沉重代价，需要畅通信息渠道，这有赖于相应配套制度的构建。

       一是建立投诉举报制度。突发事件应对法修订的一大亮点，就是在总则第九条中鼓励公民、法人和其他组织通过统一的投诉、举报方式反映不履行或者不正确履行突发事件应对工作职责的行为，同时要求接到投诉、举报的人民政府和部门应当依照规定立即组织调查处理，并保护投诉人、举报人的合法权益。其目的就是通过建立激励机制，广泛发动社会各方面力量提供相关信息。

       二是建立信息报告“直通车”制度。突发事件信息以逐级上报为原则，这也是我国突发事件应对法与各应急管理单行法确立的一项基本原则。突发事件迟报、谎报、瞒报、漏报的情况时有发生，信息报送往往面临复杂的利益关系甚至是地方势力的阻碍，使得自下而上层层传递的信息容易失真。此外，突发事件固有的事发突然、情况紧急、潜在危害大等特点，信息如果逐级上报，很可能延误最佳处置时机。为了提高信息报送和应急处置效率，突发事件应对法第十七条、第六十四条规定在必要时可以越级上报突发事件信息，具备条件的，应当进行网络直报或者自动速报。这符合灾害预警技术进步的需要，也为新技术应用于应急管理提供了法律空间。

       三是建立新闻采访报道制度。在突发事件发生初期，信息匮乏和信息爆炸往往并存，要赢得主动权，必须“先声夺人”。作为突发事件信息的深度传播者和社会舆论的重要引领者，新闻媒体已成为突发事件应对中的一支独特力量。为做好应急状态下的新闻宣传和舆论引导，突发事件应对法第八条新增了突发事件新闻采访报道制度，依法赋予新闻媒体采访报道权，明确要求有关人民政府和部门应当支持新闻媒体开展采访报道和舆论监督，同时规定了新闻媒体应当履行“及时、准确、客观、公正”的信息采访报道义务。

       四、完善管理机制，最大限度发挥突发事件信息效能

       突发事件信息制度设计的初衷，是通过系统化的信息功能设计，实现对风险的早期识别、主动预防和提前应对。坚持预防为主、预防与应急相结合，既是突发事件应对的内在要求，也是修法过程中把握的一项基本准则。新修订的突发事件应对法紧紧围绕坚持预防为主、预防与应急相结合，对突发事件信息收集、加工、发布、叫应等环节作出规定，努力发挥突发事件信息制度的整体效能。

       一是完善信息共享机制。一个事件之所以被界定为突发事件，很重要的一个原因就是因为其发生、发展、扩大和可能产生的影响具有不确定性，并伴随着决策时间紧、信息不对称等难题。因此，突发事件应对法确立的应急管理的重点工作之一，就是建立上下级政府之间、政府与相关单位之间突发事件信息网路，实现跨层级、跨部门、跨领域的信息交流与协作配合。

       二是完善分析研判机制。分析研判是确保突发事件信息进得来、出得去的关键一环。信息处理不及时、发展态势判断不科学，势必影响突发事件的预警和应急处置。为此，突发事件应对法第六十二条规定县级以上地方人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和监测信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。值得注意的一个变化是，本次修法将“及时汇总分析突发事件隐患和预警信息”修改为“及时汇总分析突发事件隐患和监测信息”，更符合信息先收集加工再发布预警的应急管理逻辑，表述也更加精准。

       三是完善统一发布机制。突发事件应对强调在政府统一领导下的分工协作，这种统一性要求也体现在突发事件相关信息披露上。在吸取相关经验教训基础上，突发事件应对法第七条新增“国家建立健全突发事件信息发布制度”相关内容，发布主体限于有关人民政府和部门，确保信息发布的统一和权威。同时规定，有关人民政府和部门发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当及时发布准确的信息予以澄清。对公开信息的及时性要求，是由信息时效性所决定的。“及时就是要第一时间把准确的、最新的信息传递给社会公众，主动回应社会关切，增强政府公信力。

       四是完善动员联络机制。应急广播是政府向民众传递突发事件信息的重要渠道，具有信息权威、传输通道抗灾能力强、接收方便等优势，是国内外应急管理的常用手段。一些地区实施的大喇叭、收音机、电视等终端的自动唤醒和主动播发功能，在应对突发自然灾害中发挥了重要作用。本次修法第四十九条新增加强应急通信系统、应急广播系统建设的规定，有助于打通应急信息发布“最后一公里”、实现精准动员。值得注意的是，本次修法专设一条，第八十条规定强化城乡社区综合服务设施和信息平台应急功能，加强与突发事件信息系统数据共享，增强突发事件应急处置中保障群众基本生活和服务群众能力。

       总之，本次修法突出问题导向，巩固了改革创新成果。相信随着突发事件信息管理体系不断健全，应急管理整体性、协同性不断增强，必将进一步提高突发事件预防和应对能力。

       （作者系应急管理部信息研究院法律研究所副所长）